פסק-דין בתיק עע"ם 4324/11

השופט צ' זילברטל:

           ערעור על פסק דינו מיום 8.5.2011 של בית המשפט לעניינים מנהליים בירושלים (כב' השופט ד"ר י' מרזל) בעת"מ 10563-02-11, בגדרו נדחתה עתירת המערערים נגד החלטת משרד הפנים שלא לשדרג את מעמדו של המערער 2 למעמד של תושב ארעי.

התשתית הנורמטיבית

1.        הערעור נסוב סביב השאלה האם המערער 2, הנשוי למערערת 1, זכאי לקבל מהמשיב רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5 מכוח בקשה לאיחוד משפחות ובהסתמך על העקרון שנקבע בפסק הדין בעע"ם 8849/03 דופש נ' מנהל מינהל האוכלוסין במזרח ירושלים (2.6.2008), (להלן: עניין דופש). תחילה אציג בקצרה את המסגרת הנורמטיבית הדרושה לדיון זה.

           הקניית מעמד בישראל לאדם זר הנשוי לתושב קבע או לאזרח ישראלי, נעשית מכוח בקשה לאיחוד משפחות במסגרת נוהל של משרד הפנים שנקרא "ההליך המדורג". בעת הגשת הבקשה לאיחוד משפחות על-ידי המערערים, בחודש אפריל 1999, כלל ההליך המדורג מספר שלבים, שאם בן הזוג הזר צלח אותם, היה הוא זכאי לקבל מעמד של תושב קבע או אזרח. בשלב המקדמי, הגישו בני הזוג למשרד הפנים בקשה לקבלת מעמד עבור בן הזוג הזר, מכוח איחוד משפחות. אם הבקשה אושרה, נכנס המבקש אל גדרי ההליך המדורג. בשלב הראשון להליך קיבל המבקש רישיון ישיבה מסוג ב/1 או היתר שהייה מטעם מפקדת התיאום והקישור (להלן: היתר מת"ק). הרישיון או ההיתר ניתנו למשך 12 חודשים, שלאחריהם ניתן היה להאריכם למשך 15 חודשים נוספים. בשלב השני של ההליך המדורג, לאחר קבלת היתרי מת"ק במשך 27 חודשים, ניתן היה לשדרג את מעמדו של המבקש למעמד של תושב ארעי במסגרתו קיבל רישיון ישיבה מסוג א/5. בהמשך יכול היה המבקש לשדרג את מעמדו למעמד של תושב קבע, אם נישואיו הם לתושב ישראל, או למעמד של אזרח, אם נישואיו הם לאזרח ישראל, בהתאם לתנאים שונים שנקבעו בהליך. אישור הבקשה בתום השלב המקדמי, כמו גם אישור שדרוג מעמד משלב אחד לשני בהליך המדורג, ניתנו לאחר עריכת בדיקות שונות, וביניהן: בדיקת כנות קשר הנישואין בין בני הזוג, בדיקת מקום קיום מרכז חייהם, בדיקה ביטחונית ובדיקה פלילית (ראו גם: בג"ץ 3648/97 סטמקה נ' שר הפנים, פ"ד נג(2) 728, 787-784 (1999), (להלן: עניין סטמקה); בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 950, 955-954 (2002), (להלן: עניין סלאמה); עע"ם 4014/11 אבו עיד נ' משרד הפנים, פסקה 2 לפסק דינה של השופטת ד' ברק-ארז(1.1.2014), (להלן: עניין אבו עיד)).

2.        ביום 12.5.2002 (להלן: המועד הקובע), התקבלה החלטת ממשלה מס' 1813 לפיה תושבי האזור לא יוכלו להגיש בקשות חדשות לקבלת מעמד בישראל מכוח איחוד משפחות. בהחלטה נקבע כי מבקשים שנמצאו באותה העת בעיצומו של ההליך המדורג ימשיכו לקבל את ההיתר או רישיון הישיבה בו החזיקו במועד הקובע, אך לא יוכלו לשדרג את מעמדם. החלטה זו עוגנה בהמשך בחוק האזרחות והכניסה לישראל (הוראת שעה), התשס"ג-2003 (להלן: חוק הוראת השעה; ראו גם: בג"ץ 7052/03 עדאלה - המרכז המשפטי לזכויות המיעוט הערבי בישראל נ' שר הפנים, פ"ד סא(2) 202 (2006); בג"ץ 466/07 גלאון נ' היועץ המשפטי לממשלה (11.1.2012)).

             פסק הדין בעניין דופש יצר חריג לאיסור הגורף, שעוגן בחוק הוראת השעה, על שדרוג מעמדם של תושבי האזור מכוח איחוד משפחות. בפסק הדיןנקבע כי: "ניתן יהיה לשדרג מעמדו של מבקש גם אם מעמדו לא שודרג לפני המועד הקובע וזאת אם אי השדרוג נבע מטעות או מחמת עיכוב בלתי מוצדק אשר נבע מן המשיב". פסק הדין התייחס ל"טעות או עיכוב בלתי מוצדק" בטיפול המשיב בבקשות שאושרו, היינו לאחר שהמבקשים נכנסו אל השלב הראשון של ההליך המדורג. בפסק הדין בבג"ץ 5315/02 חתו נ' שר הפנים (4.12.2002), (להלן: עניין חתו) נקבע, כי עיכוב לא מוצדק בטיפול בבקשה, מעת הגשתה ועד לאישורה, יכולה להיחשב כנסיבה מיוחדת שתביא לקיצור משך הזמן הנדרש למעבר בין שלבים בהליך המדורג. פסק דין חתו פורש בפסיקה באופן המרחיב את החריג שנקבע בעניין דופש ובעקבות כך נקבע כי בנסיבות מיוחדות ניתן להעלות טענות המתייחסות להתנהלות המשיב גם במהלך השלב המקדמי שבין מועד הגשת הבקשה לבין מועד אישורה (ראו גם: עע"ם 6404/11 טוויל נ' משרד הפנים (14.2.2013), (להלן: עניין טוויל); עע"ם 6407/11דג'אני נ' משרד הפנים (20.5.2013), (להלן: עניין דג'אני); עע"ם 9168/11 פלוני נ' משרד הפנים (25.11.2013), (להלן: עניין פלוני); עניין אבו עיד; עע"ם 1145/13 אבו חבלה נ' משרד הפנים (20.1.2014)).

           מכאן לבחינת עניינם של המערערים העומדים בפנינו.

רקע עובדתי

3.        המערערת 1 (להלן: המערערת) היא תושבת קבע בישראל ונשואה מאז שנת 1998 למערער 2 (להלן: המערער), הרשום במרשם האוכלוסין כתושב האזור. המערערים 7-3 הם חמשת ילדיהם של בני הזוג המתגוררים עם הוריהם בישראל במעמד של תושבי קבע.

           ביום 26.4.1999 הגישו בני הזוג בקשה לאיחוד משפחות. המשיב החל בבחינת הבקשה ופנה למשטרה ולגורמי הביטחון על מנת לקבל את עמדתם ביחס לבקשת המערערים. גורמים אלה השיבו, בימים 8.7.1999 ו-1.9.1999 בהתאמה, תשובות זהות לפיהן "אין הערות". ביום 24.11.1999 התקבלה אצל המשיב פניית המערערים בה הם דרשו לקבל תשובה לבקשת איחוד המשפחות וקבלו על כך שההליכים נמשכים זמן רב ועל כך שהמשיב התעלם ממכתב דומה שהתקבל אצלו ביום 24.5.1999. בסמוך לקבלת פנייה זו, בשלהי חודש נובמבר 1999, פנה המשיב למוסד לביטוח לאומי (להלן: מל"ל) בבקשה לקבלת מידע ביחס למקום מגוריה של המערערת, זאת כחלק מבחינת המקום בו מצוי מרכז חייה. ביום 28.11.1999, במקביל לפנייה למל"ל, ביקש המשיב מהמערערים להמציא שני מסמכים נוספים (אישורים בדבר תשלומים מהביטוח הלאומי שניתנו למערערת ואישורים בדבר מקום העבודה של בני הזוג), הדרושים לבחינת המקום בו מצוי מרכז החיים. לטענת המערערים, המסמכים הנדרשים נשלחו למשיב ביום 13.12.1999. לטענת המשיב, המכתב שנשלח במועד הנ"ל על-ידי המערערים, ושהצהיר לכאורה על צירוף המסמכים, לא כלל אותם הלכה למעשה, ולכן ביום 8.2.2000 התבקשו המערערים לשלוח את המסמכים בשנית. מטיעוני המשיב לא ברור האם מסמכים אלה אכן התקבלו לאחר מכן ומתי הם התקבלו, אך כך או אחרת הבקשה אושרה ביום 31.5.2000, כ-13 חודשים לאחר שהוגשה, וזאת לאחר פנייה נוספת של המערערים שהתקבלה אצל המשיב ביום 15.5.2000. להשלמת התמונה יצוין כי תמצית חקירת המל"ל הועברה לידי המשיב ביום 13.1.2000.

           בעקבות אישור הבקשה, הוענק למערער ביום 13.6.2000 היתר מת"ק למשך 12 חודשים. כחודשיים לפני פקיעת תוקף היתר המת"ק, ביום 19.4.2001, פנה המערער למשיב בבקשה להארכת ההיתר למשך 12 חודשים נוספים. בקשה זו אושרה רק ביום 3.12.2002, קרי כשנה ושמונה חודשים לאחר הגשתה, ומאותה העת ממשיך המערער לשהות בישראל מכוח היתרי מת"ק המתחדשים מדי שנה.

4.        ביום 29.7.2007 פנו המערערים למשיב בבקשה לשדרוג מעמדו של המערער למעמד של תושב ארעי, אך בקשתם נדחתה. בעקבות זאת הגישו המערערים ביום 9.1.2008 עתירה מנהלית (עת"ם 8025/08 מחמוד נ' שר הפנים), אשר נמחקה ביום 25.3.2008, בהסכמת המערערים, על רקע הערות בית המשפט בדיון בעתירה. לאחר שניתן פסק הדין בעניין דופש, פנה בא-כוחם של המערערים למשיב בבקשה נוספת לשדרוג מעמדו של המערער. ביום 16.4.2009 נדחתה הבקשה, דחייה אשר הובילה את המערערים להגיש ביום 28.6.2009 השגה לוועדת ההשגה לזרים. בהשגה טענו המערערים כי הטיפול בבקשה לאיחוד משפחות התעכב באופן בלתי מוצדק ועל כן יש לשדרג את מעמדו של המערער חרף האמור בחוק הוראת השעה. בהחלטה מיום 1.7.2010 קבע יו"ר ועדת ההשגה לזרים כי החריג שנקבע בעניין דופש לא חל על עניינו של המערער מאחר שבקשתו לאיחוד משפחות אושרה רק כ-24 חודשים לפני המועד הקובע, ועל כן הוא לא צבר 27 חודשים במהלכם ניתנו לו להיתרי מת"ק, כנדרש לשדרוג מעמד. עוד נקבע, כי בבחינת התנהלות המשיב במהלך התקופה שבין הגשת הבקשה לאיחוד משפחות ועד לאישורה, לא נמצאו נסיבות מיוחדות המצדיקות את קיצור משך הזמן הנדרש למעבר בין שלב לשלב בגדר ההליך המדורג.

5.        בעקבות החלטה זו עתרו המערערים לבית משפט קמא וטענו כי יש מקום לשדרג את מעמדו של המערער. טענות המערערים התייחסו בעיקר לעיכוב בלתי מוצדק בתהליך אישור הבקשה לאיחוד משפחות אשר הוגשה ביום 26.4.1999 ואושרה ביום 31.5.2000. נטען כי עיכוב זה נבע, בין היתר, ממשלוח שאילתא למוסד לביטוח לאומי (להלן: מל"ל) רק כשבעה חודשים לאחר הגשת הבקשה, כמו גם מאישור הבקשה רק כארבעה וחצי חודשים לאחר שהגיעה תמצית חקירת המל"ל לידי המשיב, כאשר לטענת המערערים ניתן היה לאשר את הבקשה מיד עם קבלת תמצית החקירה. עוד נטען כי המשיב התעכב בטיפול בבקשת המערער להארכת היתר המת"ק בשנת 2001.

           בית משפט קמא דחה את העתירה וקבע כי משך הזמן שחלף בין הגשת הבקשה לבין אישורה אינו בלתי סביר. נקבע כי על אף שהמשיב לא סיפק הסבר לשבעת החודשים שחלפו עד שהוגשה השאילתא למל"ל, אין לראות בכך "עיכוב בלתי מוצדק". עוד הוסיף בית המשפט, כי לאחר העברת תמצית חקירת המל"ל, נתבקשו מסמכים נוספים מהמערערים, כך שאין לקבל את הטענה כי ניתן היה לאשר את הבקשה מיד לאחר הגשת תמצית החקירה. משכך העתירה נדחתה ונקבע שעל המערערים לשאת בהוצאות המשיב בסך של 10,000 ש"ח.

טענות הצדדים

6.        המערערים חוזרים על מרבית הטענות אותן העלו בפני בית משפט קמא. לטענתם, המשיב השתהה באישור הבקשה לאיחוד משפחות ועל כן יש מקום לקצר את משך הזמן שבין השלב הראשון לשלב השני בהליך המדורג, כך שניתן יהיה להעניק למערער רישיון לישיבת ארעי מסוג א/5, על אף שבקשתו אושרה רק 24 חודשים לפני המועד הקובע ולא 27 חודשים כנדרש. המערערים טוענים כי ביום 1.9.1999 כבר החזיק המשיב בכל המידע הדרוש לו כדי להכריע בבקשה (עמדת המשטרה, עמדת השב"כ ומסמכים המעידים על קיום מרכז חיים בישראל) ולכן יכול היה לאשר את הבקשה באותה העת. עוד נטען כי המשיב התעכב במשלוח השאילתא למל"ל ואף לאחר שממצאי חקירת המל"ל הוגשו לו, בינואר 2000, התעכב המשיב במשך מספר חודשים נוספים עד שאישר את הבקשה. בנוסף טוענים המערערים כי המשיב עיכב שלא לצורך את הבקשה להארכת היתר המת"ק בשנת 2001. לטענת המערערים, אלמלא עיכובים אלה, אשר נגרמו בשל מחדליו של המשיב, ניתן היה לשדרג את מעמדו של המערער.

           המשיב טוען כי לפי האמור בפסק הדין בעניין חתו, בית המשפט יתייחס להתנהלותו בתקופה שקדמה לאישור הבקשה לאיחוד משפחות במקרים נדירים בלבד, מקרים בהם התרשל בצורה חמורה בטיפול בבקשה או סטה באופן קיצוני מפרק הזמן הסביר לטיפול בה. בהתאם לכך טוען המשיב, כי 13 החודשים בהם בחן את בקשת המערערים לאיחוד משפחות הם משך זמן סביר שלא מצדיק קיצור של תקופת 27 החודשים הדרושים למערער לשם מעבר לשלב השני של ההליך המדורג. המשיב מוסיף כי מאחר שהמערערת עברה דירה כשלושה חודשים לפני סיום חקירת המל"ל, נדרשו המערערים להגיש מסמכים נוספים, ולכן, בניגוד לנטען בערעור, לא ניתן היה לאשר את הבקשה מיד עם הגשת ממצאי החקירה ביום 13.1.2000.

7.        במהלך הדיון בערעור, ביום 14.2.2013, טען בא-כוחם של המערערים כי בהתאם לנוהלי המשיב בעת הגשת הבקשה לאיחוד משפחות בשנת 1999, היה על המשיב להחליט בבקשה תוך שישה חודשים מעת הגשתה. מאחר שבקשתם של המערערים אושרה רק כ-13 חודשים לאחר שהוגשה, סבורים המערערים כי המשיב התרשל בטיפול בבקשה ולכן נסיבות המקרה מצדיקות את קיצור משך הזמן הנדרש למעבר בין השלבים בהליך המדורג ויש לשדרג את מעמדו של המערער. המערערים תמכו את טענתם בקביעות בית המשפט בעניין סטמקה ובפסק דין שניתן בבית המשפט המחוזי בירושלים (עת"ם (י-ם) 1936/09 נתשה נ' משרד הפנים, בפסקאות 7-6  (23.1.2013)), אשר התייחסו לנוהלי המשיב לפיהם יש לאשר בקשות לאיחוד משפחות תוך שישה חודשים. בא-כוחו של המשיב טען בתגובה כי עליו לבחון את הנוהל שהיה בתוקף בעת הגשת הבקשה ולבדוק האם אכן הייתה חובה על המשיב להחליט בבקשות תוך שישה חודשים. לאחר הדיון בערעור ניתנה החלטה לפיה: "התעוררה שאלה באשר למקורו של הנוהל המתייחס למתן תשובה לבקשה לאיחוד משפחות עד שישה חודשים, כפי שמופיע בפסק דינו של הנשיא ברק, בג"ץ 2208/02 סלאמה נ' שר הפנים, פ"ד נו(5) 750 (2002) ושל השופט סובל בעת"ם (י-ם) 1936/09, נתשה נ' משרד הפנים (23.1.13) והאם הנוהל חל על המקרה נשוא הדיון שבפנינו ... הודעת עדכון תוגש תוך 30 יום".